هماكنون كه كشور در مسير تدوين برنامه پنجم توسعه قرار گرفته، ضروري است با شناخت عواملي كه سياستهاي اتخاذ شده را در اجرا دچار مشكل ميسازد و مقدمات شكست آنها را فراهم مينمايد، قوانيني تدوين شود كه با مدنظر داشتن اين عوامل، ما را بهموفقيت در اجرا نزديك كند.
فصل دوم: ارائه چارچوبي جهت تنظيم و ارزيابي قوانين و برنامههاي توسعه بههمراه
مثالهايي از برنامه چهارم توسعه كشور
- مقدمه
تجربه چندين ساله كشور در برنامهريزي توسعه، مويد اين امر است كه مواد و احكام برنامهها، عليرغم ضرورتي كه در وضع آنها وجود دارد، در مرحله اجرا با مشكلات فراوان مواجه شده و در بسياري از موارد با شكست روبرو ميشوند. يكي از مهمترين دلايل اين امر، عدم تنظيم صحيح و دقيق مواد قانوني است.
هماكنون كه كشور در مسير تدوين برنامه پنجم توسعه قرار گرفته، ضروري است با شناخت عواملي كه سياستهاي اتخاذ شده را در اجرا دچار مشكل ميسازد و مقدمات شكست آنها را فراهم مينمايد، قوانيني تدوين شود كه با مدنظر داشتن اين عوامل، ما را بهموفقيت در اجرا نزديك كند.
لذا در اين نوشتار سعي بر آن است تا با ارائه مدلي جامع، عواملي كه در «اجراي» سياستها تاثيرگذار ميباشند و از اين منظر بايد در «تدوين» سياستها و احكام برنامههاي توسعه مورد توجه قرار گيرند معرفي شده و با ارائه مثالهايي از سياستهاي وضع شده در كشور، بهويژه برنامه چهارم توسعه، تبيين گردند.
در اين مدل، ابتدا دستورگذاري بهلحاظ مفهومي، و برخي از شيوههاي تعيين دستور كار، بهصورت اجمالي مورد بررسي قرار ميگيرد. سپس تنظيم و انتخاب خطمشي، كه بخش اصلي اين مدل را تشكيل ميدهد معرفي خواهد شد. در اين قسمت با معرفي سه دسته متغيرهاي ماهيتي، ساختاري و محيطي (يا زمينهاي)، عواملي كه در جهت تدوين يك سياست موثر ميبايد مدنظر «سياستگذاران» قرار داشته باشد تبيين ميشود.
شكل 2-1: چارچوب پيشنهادي تنظيم خطمشي
2-1 دستورگذاري
در اين بخش تنها بهمنظور رعايت پيوستگي مطالب، توضيحات مختصري پيرامون فرايند دستورگذاري، كه در مباحث سياستگذاري مقدمهاي براي ورود به مرحله تنظيم سياستها بهشمار ميرود، آورده شده است.
اصطلاح "دستورگذاري" بهطور كلي شامل مفاهيم مختلفي براي اتخاذ عمل و اقدام ميباشد كه استفاده از آن در شرايط مختلف بهطور قابلملاحظهاي متفاوت است. دستورگذاري ممكن است اشاره به تصميماتي باشد كه در جلسههاي كارگروهها اخذ ميشود و يا پيشنهادهايي باشد كه در سخنراني مقامهاي مسئول كشوري عنوان ميشود و يا شرايطي كه بهطور كلي بر خطمشي حاكم ميباشد.
بهطور اجمالي منظور از دستورگذاري، فرايندي است كه طي آن موضوعاتي كه بايد در دستوركار قرار گيرند (و مثلا قوانيني در مورد آنها تدوين شود) مشخص ميشوند.
آنچه كه در مرور مسايل مربوط به حوزه دستورگذاري مشخص است، آنست كه در يك سيستم اجتماعي، تنظيم دستور كار و خطمشيگذاري، امري ساده نميباشد و به هر طريقي كه انجام شود مشكلاتي را بهدنبال خواهد داشت.
بدون اينكه قصد ورود به رويكردها و شيوههاي مختلف تعيين دستور كار را داشته باشيم، تنها به اين نكته بسنده ميكنيم كه يكي از اشكالات مهم روش متمركز و از بالا بهپايين در فرايند دستورگذاري و برنامهريزي در كشور ما، فشارهاي زيادي است كه بر دوش سازمانهاي عمومي برنامهريزي، نظير معاونت نظارت و برنامه ريزي راهبردي رياست جمهوري (سازمان مديريت و برنامه ريزي سابق) تحميل ميشود. بررسي موضوعات مختلف، اولويتگذاري، و قضاوت در مورد پيامدهاي اجراي سياستها در يك جامعه پيچيده، كار مشكلي است و نيازمند توان، تعهدات و مسئوليتهاي گستردهاي است. هماكنون تعداد معدودي از سازمانهاي عمومي در كشورها قادر ميباشند كه بهطور موفقيتآميز از عهده انجام اين وظايف برآيند.
همچنين در تهيه دستوركار خطمشيگذاري، بايد انتظار داشت كه كليه ذينفعان در حد بالايي مشاركت نمايند. همانگونه كه بسياري از نظريهپردازان اظهار داشتهاند شركت ذينفعان در حد لازم، كمك مهمي به درك و شناخت مسئله در تهيه دستوركار خطمشيگذاري خواهد نمود. حتي برخي از صاحبنظران، نقش سازمانهاي عمومي را به تعامل و كنش و واكنش اين موسسات با ذينفعان و گروههاي داخل و خارج آن تعبير ميكنند. شناسايي مساله يا مشكل عمومي بدين ترتيب در مفهوم رابطه و زندگي گروهي مطرح ميشود. (الواني، سيدمهدي؛ شريفزاده، فتاح، 1383)
2- 2 تنظيم و انتخاب خطمشي
تنظيم يا فرمولهكردن ، بهطور ساده به اين معني ميباشد كه نسخه واحدي را بهصورت يك طرح، برنامه و يا روش، براي برطرف كردن برخي از نيازهاي سازمان و بهطور كلي جامعه، و يا اقدام در مورد يك مساله يا مشكل، طراحي كرده و ارائه داد.
- تشريح مدل «چارچوب تنظيم احكام»
مدلي كه در اينجا بهمعرفي و استفاده از آن خواهيم پرداخت، مبتني بر مدل ارائه شده توسط مازمانيان و ساباتير، از محققين علوم سياستگذاري است. (Mazmanian & Sabatier, 1983) البته بهمنظور منطبق نمودن مدل مورد استفاده با نيازهاي اين پروژه و با در نظر گرفتن ويژگيهاي احكام برنامههاي توسعه، تغييرات اندكي در اصل مدل اعمال شده و متغيرهاي معدودي از آن حذف يا بهآن اضافه شده است.
اين مدل را كه از آن تحت عنوان «چارچوب پيادهسازي سياستها»1 ياد شده است، در اينجا با عنوان «چارچوب تنظيم احكام» معرفي مينماييم.
در اين مدل 12 متغير مختلف، كه بايد در تنظيم احكام و سياستها در نظر گرفته شوند، تا حكم مورد نظر در اجرا با مشكلات كمتري همراه باشد، معرفي شده است. اين متغيرها در سه دسته كلي متغيرهاي ماهيتي، ساختاري، و زمينهاي (محيطي) ارائه شدهاند.
بهعنوان نمونهاي از كاربرد متغيرهاي معرفي شده در اين مدل، ميتوان بهمتغير «تغيير رفتار مورد نظر» در مجريان اشاره نمود. توضيح آنكه رفتارها و فرهنگهاي گوناگون در سازمانهاي سلسلهمراتبي (نظير سازمانهاي دولتي) باعث ايجاد چالشهاي گستردهاي ميشود. لذا در هنگام تدوين احكام، بايد به ماهيت و جنس شبكهاي كه احكام در آن جاري ميشوند توجه خاص شود تا احكامي انتخاب شوند كه اطمينان و تناسب لازم را با آنها داشته باشد. بهعنوان مثال قانون حداكثر استفاده از توان داخل با اين پيش فرض تصويب شده است كه فرهنگ حاكم بر مجريان قانون، يك فرهنگ مبتني بر تعهد و التزام دروني به توسعه توان صنعت داخلي بوده است؛ در حاليكه در واقع نهتنها اينطور نبوده بلكه "مقبوليت كالاها و تجهيزات خارجي و برتري مطلق آنها نسبت به توليدات داخلي" ساليان درازي است كه در كشورمان به يك باور تبديل شده است. لذا يكي از عوامل اجرايي نشدن قانون حداكثر، عدم توجه به عناصر فرهنگي متناسب با قانون مذكور بوده است.
در مدلي كه در اينجا معرفي شده است، دو متغير زمينهاي، شامل حمايت بخش عمومي و حمايت حاكميت2 ، از مدل اصلي حذف شده اند. چراكه فرض ما بر آن است كه احكامي كه عموما در مجموعه دولت تنظيم شده و در مجلس شوراي اسلامي بهتصويب رسيدهاند، تبعا از حمايت بخش عمومي و نيز حاكميت برخوردار هستند.
همچنين برخي از نكاتي كه بهعنوان آسيبهاي برنامههاي توسعه سابق شناخته شده است، نظير تداخل و همپوشاني احكام برنامهها با ساير قوانين موضوعه كشور، ذيل متغير «قوانين و مقررات دستگاهها» آورده شده است. چراكه پيوستگي مفهومي زيادي با اين متغير دارند.
-2-1 متغيرهاي ماهيتي
اين دسته از متغيرها صرفاً به اقتضاي سياست مورد نظر، بيان شده و تنها به شرايط ويژهاي كه براي اجراي آن سياست خاص بايد مورد توجه قرار بگيرد معطوف ميشوند. متغيرهاي ماهيتي، در واقع منعكس كننده ماهيت اصلي يك خطمشي و مبتني بر هويت و ويژگيهاي خاص يك حكم ميباشند.
در طرح تحليلي حاضر، متغيرهاي ماهيتي را تحت چهار عنوان ذيل دستهبندي نموده ايم:
1- ملاحظات تكنيكال (فني) قانون
2- ملاحظات گزينشي
3- محدوده پوشش قانون
4- تغييرات رفتاري موردنياز (ملاحظات فرهنگي و اجتماعي)
2-2-1-1 ملاحظات تكنيكال (فني) قانون
اين ملاحظات عمدتا به مشكلات فني مربوط به پيادهسازي يك سياست خاص مربوط ميشود. در زير نمونههايي از عدم توجه به اين متغير در تدوين قوانين و سياستها آمده است:
• بر اساس اسناد توسعه بخشي برنامه چهارم توسعه3 ، تا انتهاي اين برنامه در شهرهايي همچون بافق، قائنات، سيرجان و... (كه از شهرهاي خشك كشور محسوب ميشوند) دولت موظف به ساخت تعداد ده كارخانه فولاد با ظرفيت هر يك 800 هزار تن شده است. درحاليكه كارشناسان اين بخش معتقدند توليد كمتر از 5/1 ميليون تن در سال، بهويژه در فضاي شديد رقابتي در سطح جهاني كه كاهش هزينهها و قيمت پايينتر، عامل مهمي در تصاحب بازارهاست، اصولا صرفه اقتصادي ندارد. اين حجم پايين توليد، هنگام مقايسه با برخي كشورها نشان از عدم وجود استراتژيهاي رقابتپذيري و استفاده از اقتصاد مقياس4 ميباشد. بهعنوان مثال در كشور چين كه با فاصله معنيداري با ساير رقبا، رتبه اول توليد فولاد در سطح جهان را دارا ميباشد، اجازه توليد كارخانههاي با كمتر از 6 ميليون تن فولاد در سال داده نميشود.
• همچنين كارخانه فولاد با مصرف بسيار زياد آب همراه است و لذا بايد در نقاطي تأسيس شود كه از منابع آبي كافي برخوردار باشند. اين در حاليست كه شهرهاي مذكور، همگي در مناطق خشك كشور واقعند.
• يكي از طرحهايي كه از محل حساب ذخيره ارزي (ماده 1 برنامه چهارم توسعه) تأمين شده است، تأسيس كارخانه دوده صنعتي در بيرجند بوده است. اين در حالي است كه از سويي كارخانه دوده صنعتي، در فرايندهاي توليدي خود نياز بسيار زيادي به آب دارد، و از سوي ديگر منطقه بيرجند، خود با مشكل كمبود آب مواجه است. همچنين بهدليل فاصله زياد بيرجند با محل تأمين خوراك كارخانه (جنوب كشور)، كارخانه تازه تأسيس با مشكل تامين مواد نيز مواجه بوده و هزينههاي زيادي بهكارخانه تحميل خواهد شد.
• بر اساس جزء 6 بند «و» ماده 21 برنامه چهارم، دولت موظف به «اصلاح اساسنامه صندوق بيمه فعاليتهاي معدني و صندوق حمايت از توسعه و تحقيقات صنعت الكترونيك در جهت تقويت و توسعه نهادهاي پوشش دهنده مخاطرات سرمايهگذاري بخش خصوصي در زمينه اكتشافات مواد معدني و سرمايهگذاري خطرپذير در صنايع نوين» بوده است. ليكن با توجه به اينكه صندوقهاي مذكور دولتي بوده و ضوابط و مقررات مالي دولتي و از جمله ضوابط «قانون محاسبات عمومي» كشور بر اين صندوقها جاري است، از قابليت ريسكپذيري كافي برخوردار نيستند. لذا هدفگيري اين بخش از قانون براي ايفاي نقش خطرپذير از سوي صندوقهاي مالي با ماهيت دولتي، اساسا از توجيه فني لازم برخوردار نيست.
• هدف از تدوين بند «ز» ماده 33 قانون برنامه چهارم، (مبني بر حذف كليه موانع غير تعرفهاي و غير فني و وضع نرخهاي معادل تعرفهاي)، توسعه صادرات كالاهاي غيرنفتي و خدمات بوده است. اين در حاليست كه در مجموعه قوانين «سازمان تجارت جهاني» نيز در مواردي به دولتها اجازه داده شده است كه اقدام به «ممنوعيت» صدور برخي از كالاهاي خاص نمايند. لذا ضروري است در مواردي، دولت در راستاي تأمين منافع كشور، اين ابزار را به شكل مناسب آن بهكار گيرد. بهعنوان مثال يك استثناي مهم در مورد قانون مذكور، مربوط به كمبود مواد غذايي در سطح كشور است. چنانچه در بحرانهاي غذايي در سالهاي گذشته گذشته نيز شاهد اعمال محدوديتهاي صادراتي در مورد صادرات مواد غذايي از سوي بسياري از كشورها بوديم. استثناي ديگر نيز مربوط به مواد و اقلامي است كه براي فرآوري و توليد برخي از اقلام كالاهاي داخلي، ضروري ميباشند.
همچنين در صورتيكه كالايي تحت حمايتهاي تثبيت قيمت دولت، زير قيمتهاي جهاني عرضه شود، امكان دارد ممنوعيت صدور كالاي موردنظر، به رسميت شناخته شود. در اين زمينه ميتوان به كمبود "سيمان" (كه در سبد حمايتي دولت نيز قرار داشت) اشاره نمود كه بهدليل قانون مذكور، عملا كشور با خلأ مهمي در اين زمينه مواجه شد.
1 - (Policy Implementation Framework (PIF
2- لازم به ذكر است كه منظور از بخش عمومي، آن بخش از دولت است كه با ارائه كالاها و خدمات دولتي بهمردم در سطوح مختلف ملي، منطقهاي و محلي سروكار دارد. ارائه خدمات شهري، و رسانههاي ملي از جمله صداوسيما، از همين قبيلند. همچنين منظور از حاكميت، بخشهاي مختلف دولتي اعم از قواي سهگانه ميباشد.
3- لازم بهذكر است جداول مذكور، برگرفته از جداول تفصيلي و تفكيكي توليد فولاد در طرح جامع فولاد كشور است
4- منظور از اقتصاد مقياس، سرشكن شدن هزينهها ناشي از توليد انبوه ميباشد.
