مروري بر پيشرفت كند طرح كاداستر در ايران و روزنه اي براي برون رفتبا توجه به اينكه طرح كاداستر به صورت كنوني، به دليل ناديده انگاشتن ساير ابعاد آن (نظير كاداستر سياسي، مالي و زراعي) ناقص بوده و همچنين با توجه به مشكلات حاصل از عدم اعمال كاداستر و عدم حصول مزاياي ناشي از اجراي آن و همچنين ضرورت وجود نگاهي جامع به اين طرح، چاره اي نيست جز آن كه «طرح جامع كاداستر كشور» براي پوشش تمام اراضي كشور اعم از شهري، زراعي، صنعتي و... تهيه و عملياتي شود.
ريشه لغت كاداستر، در حقيقت كلمه يوناني Katastichon به معني دفتر يادداشت است كه با گذشت زمان در زبان لاتين به Captasrum تبديل شده است. در حقيقت كاداستر سيستمي بوده كه براي ثبت استان هاي مختلف كشور يونان جهت مقاصد مالياتي استفاده مي شده است. البته نقشه هاي ملكي سابقه اي بيش از اين دارند. نقشه قديمي 4هزار ساله كلداني، نقشه هاي مالياتي اراضي دره نيل و يا رصد املاك در دوره ساسانيان از اين جمله اند. اما شايد زماني كه ناپلئون بناپارت در سال 1816 ميلادي با بيان اين جمله كه «كاداستر به عنوان تضمين قابل اعتماد براي مالكيت زمين به هر شهروند مي تواند نقطه سرآغاز امپراطوري ها باشد» دستور نقشه برداري و طبقه بندي بيش از 100ميليون قطعه زمين براساس ميزان حاصل خيزي خاك و برآورد ظرفيت توليد را صادر كرد، هيچ گاه فكر نمي كرد كه كشور ايران 1500 سال بعد از نقشه ملكي ساسانيان هنوز بدون نقشه كاداستر و ثبت جامع املاك به سر برد.
اين در حالي است كه توجه به سيستم هاي مديريت زمين و كاداستر به عنوان يكي از شاخص هاي توسعه يافتگي كشورها و عامل جلوگيري از فساد، طي دهه هاي اخير اهميت بسياري يافته و در اولويت اول برنامه ريزي ها قرار گرفته است؛ به گونه اي كه مجامع بين المللي از قبيل سازمان ملل و بانك جهاني آن را در فهرست اهم فعاليت ها و راهكارهاي پيشنهادي خود براي توسعه كشورها قرار داده اند.
بهبود سطح زندگي شامل برنامه ريزي جهت ايجاد عدالت اجتماعي و كاهش فقر و حركت به سمت توسعه پايدار با ايجاد بستري مناسب براي مديريت زمين و منابع طبيعي و همچنين ارتقا و بهبود ساختارهاي مالي با اعمال مديريت مؤثر بر منابع زمين، از جمله دلايل اين رويكرد مجامع بين المللي است.
براساس تعريف فدراسيون بين المللي نقشه برداري (FIG)، كاداستر در واقع عبارت است از فهرست مرتب شده اي از اطلاعات مربوط به قطعات زمين (در داخل مرز جغرافيايي يك كشور) كه شامل نقشه برداري و افزودن ساير مشخصه هاي زمين نظير حقوق مالكيت، كاربري، اندازه و ارزش، به نقشه مقياس بزرگ بوده و به طور رسمي به ثبت مي رسد. بنابر اين تعريف، نخستين گام ايجاد كاداستر، تهيه نقشه هايي با مقياس مناسب از املاك موردنظر است. در گام بعد پس از جمع آوري اطلاعات مرتبط با املاك، اين اطلاعات بايد بر روي نقشه هاي تهيه شده تطبيق داده شوند. در نهايت مجموعه اين اطلاعات بايد به ثبت برسند.
مروري بر پيشرفت كند طرح كاداستر در ايران و روزنه اي براي برون رفت
پنجاه و پنج سال گذشت...
فرشيد ايلاتي
اولين بخشنامه هاي سازمان ثبت درخصوص كاداستر به حدود پنجاه وپنج سال پيش يعني سال 1334 بازمي گردد؛ بخشنامه اي كه صدور سند مالكيت را منوط به تهيه نقشه ثبتي كاداستر مي دانست. با اين حال، اين گونه بخشنامه ها هيچ گاه منجر به تهيه نقشه هاي كاداستر نشد. هفده سال بعد در سال 1351، قانون ثبت املاك در قالب كاداستر تصويب و براساس آن مقرر شد بر مبناي نقشه هاي يك به پانصد براي نواحي مركزي و يك به هزار براي حاشيه شهرها كه توسط سازمان نقشه برداري تهيه مي شد، نقشه هاي كاداستري تهيه شود. شهرهاي قزوين، مشهد و منطقه عباس آباد تهران به عنوان پروژه راهنما انتخاب شدند. عمليات تهيه نقشه هاي اوليه براي قزوين به طور كامل به اتمام رسيد و در مشهد نيز حدود هشتاد درصد نقشه ها تهيه شد. اما در عباس آباد تهران هيچ گاه عمليات تهيه نقشه به نتيجه نرسيد. مرحله بعدي، رجوع به محل، كنترل سند، ابعاد نقشه اي و پلاك گذاري عرصه ها بود كه به دليل فقدان نيروي انساني لازم در سازمان ثبت و عدم اراده و حمايت كافي در اين خصوص، براي هميشه ابتر ماند.
هفده سال بعد ....
بعد از توقف طولاني مدت اين طرح تا سال 1368 هـ.ش، با تصويب نمايندگان مجلس شوراي اسلامي، اداره كل كاداستر به عنوان زير مجموعه سازمان ثبت اسناد و املاك كشور تأسيس شد. بر اين مبنا، كار مطالعاتي كاداستر با تشكيل شوراي فني در سال 1369 آغاز شد. اين شورا مقدمات طرح كاداستر و مطالعات اجرايي و تعيين خطوط كلي در مورد ابزار هاي مورد نياز كاداستر، هزينه هاي مربوطه و برنامه زمانبندي آن را براي عمليات كاداستر مورد بررسي قرار داده و مقرر كرد كه طرح كاداستر در ايران طي يك دوره بيست ساله كه شامل چهار دوره پنج ساله مي شود، به مرحله اجرا درآيد.
هجده درصد پيشرفت در طول پانزده سال
مراحل اجرايي طرح با پنج سال تأخير از سال 1374 شروع شد. به دليل برخي سياست گذاري هاي غير كارشناسي و ضعف مديريت درخصوص كاداستر و موانع اجرايي همچون نبود نيروي انساني متخصص و تأمين مالي مناسب، اجراي طرح كاداستر در اين سال ها پيشرفت مطلوبي نداشته است. طبق آمارهاي رسمي، ميانگين پيشرفت اين طرح بعد از گذشت نزديك پانزده سال در اواخر سال هشتادوپنج كمتر از هجده درصد بوده است.
طبق پيش بيني هاي صورت گرفته در دوره مطالعاتي طرح و زمانبندي اعلام شده براي تكميل نهايي، اين طرح بايد طي بيست سال يعني تا سال 1389 در كشور به اتمام مي رسيد، در حال حاضر اين طرح تنها در زمين ها و املاك شهري - كه كمتر از هفت درصد اراضي كشور را تشكيل مي دهد - در حال انجام است و متأسفانه در بسياري از شهرها كاداستر به يك كروكي هندسي از ملك تنزل پيدا كرده و اين بستر مناسب براي تهيه داده هاي مكاني بدون مديريت رها شده است.
نقص ها باقي است
با توجه به اين كه طرح كاداستر به صورت كنوني، به دليل ناديده انگاشتن ساير ابعاد آن (نظير كاداستر سياسي، مالي و زراعي) ناقص بوده و همچنين با توجه به مشكلات حاصل از عدم اعمال كاداستر و عدم حصول مزاياي ناشي از اجراي آن و همچنين ضرورت وجود نگاهي جامع به اين طرح، چاره اي نيست جز آن كه «طرح جامع كاداستر كشور» براي پوشش تمام اراضي كشور اعم از شهري، زراعي، صنعتي و... تهيه و عملياتي شود.
ضعف و انحراف عملكردي سازمان ثبت اسناد و املاك كشور در زمينه جذب اعتبارات و اعمال هدفمند عمليات كاداستر و همچنين ضعف همكاري سازمان ثبت اسناد و املاك كشور با سازمان نقشه برداري كشور و نبود تكاليف قانوني لازم در راستاي تعاملات بين سازماني اين دو، موجب عدم تحقق انتظارات قانوني در اين زمينه شده است. همچنين بررسي ها نشان مي دهند بسياري از دستگاه ها و سازمان ها، از جمله سازمان زمين شناسي و اكتشافات معدني كشور، سازمان ملي زمين و مسكن، سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري و... نيز اقدامات گسترده اي را براي تهيه نقشه و تعيين حدود مالكيت دولت بر املاك و اراضي داخل مرزهاي جغرافيايي كشور انجام داده و مجموعه ارزشمندي را گردآوري كرده اند. علي رغم اين اقدامات، به دليل نبود تكاليف قانوني و تعاملات بين سازماني با سازمان ثبت اسناد و املاك كشور، اين اطلاعات به طور منفك و بسيار محدود مورد استفاده قرار گرفته است؛ در حالي كه اگر ابزارها و خلاء هاي قانوني، با نگاهي جامع تبيين شود، اطلاعات مزبور مي توانند به عنوان اطلاعات پايه اي در رابطه با سياست گذاري ها و برنامه ريزي هاي صحيح و جامع مورد استفاده قرار گيرند و موجبات رفع بسياري از دغدغه ها و تسريع در حصول انتظارات را فراهم آورند.
خلاء نودوسه درصدي
طرح كاداستر در دست اجراي سازمان ثبت اسناد و املاك كشور براساس قانون مذكور تنها درخصوص املاك شهري يا هفت درصد از املاك كشور بوده و با توجه به نبود تكاليف قانوني، اجراي كاداستر در نودوسه درصد املاك و اراضي كشور مورد عمل اين سازمان قرار نگرفته است. با توجه به احتمال سوء استفاده از وضعيت عدم قطعيت و احراز مالكيت اين گونه املاك، ضروري است اجراي كاداستر در آن ها مورد توجه و اقدام جدي قرار گيرد. نبود آمار دقيق و كامل از درصد و تعداد املاك، محدوده جنگل ها، مراتع، اراضي و همچنين نبود بانك اطلاعاتي ملي و استاني در رابطه با وضعيت و آمار مالكيت ها، موجب تملك ناحق برخي از املاك كشور شده است به گونه اي كه بسياري از زمين خواري ها (به خصوص در محدوده مراتع، جنگل ها و منابع طبيعي و... ) به دليل عدم احراز حدود مالكيت دستگاه هاي اجرايي بر املاك كشور به وجود آمده است. به عبارت ديگر، زماني كه اشخاص به قصد زمين خواري و با شگردهاي مختلف، درخواست صدور سند مالكيت مي كنند، سازمان ثبت به دليل نبود اطلاعات در تعيين حدود مالكيت دستگاه ها بر اراضي دولتي، اقدام به صدور سند كرده و اين موضوع موجب از دست رفتن صدها هكتار از اراضي و املاك ملي و دولتي در نقاط مختلف كشور شده است.
روزنه اي براي برون رفت
با نگاهي به تاريخچه كاداستر از گذشته تاكنون و تجربيات جهاني و كاركردهاي اين سيستم مخصوصا قرار گرفتن آن به عنوان ابزار مالياتي در مديريت بازار املاك و ابزار مديريت شهري همچون كنترل ساخت و سازهاي شهري و مديريت كاربري اراضي شهري و ساير كاربردهاي كاداستر در حوزه هايي همچون كشاورزي به عنوان بانك اطلاعات براي مديريت كلان كشاورزي و همچنين توجه به اين نكته كه مطابق قانون، دولت موظف به ساماندهي اين امور است ضروري است سيستم كاداستر زير نظر دولت مديريت و راه اندازي شود.
همچنين با توجه به عملكرد اداره كاداستر در طي بيست سال گذشته و به اتمام نرسيدن طرح كاداستر حتي در بعد شهري، ضروري است با توجه به نياز كشور براي پياده شدن كاداستر و نيز زيان هاي ناشي از عدم تكميل و اعمال كاداستر كه در كشور به وجود آمده است، در ساختار فعلي اداره كاداستر تجديد نظر شود. ذكر اين نكته لازم است كه عمليات كاداستر شامل نقشه برداري و بانك اطلاعاتي در حيطه وظايف كاملا اجرايي بوده و به نظر مي رسد قوه قضاييه محمل انجام چنين فعاليت هايي نيست و علاوه بر اين، طبق قانون اساسي چنين وظايفي با توجه به بعد اجرايي آن به قوه مجريه محول شده است. به نظر مي رسد، بهتر است اداره كاداستر به قوه مجريه منتقل شود كه محمل قانوني آن نيز در قانون اساسي پيش بيني شده است.
ادامه دارد
برگرفته از مجله پنجره
|
